萄牙审计机构最新报告显示，非惯常居民（RNH）税务制度在过去数年对国家财政造成的税收减免规模大幅扩大。根据葡萄牙财政监察总局（IGF）近日公布的一份审计报告，2024年与该制度相关的税务支出已升至17.41亿欧元，相比2019年的6.197亿欧元增加约181%。

所谓“税务支出”，是指政府通过减税、免税、优惠税率或税务扣减等方式，放弃原本可征收的财政收入。这种方式相当于政府间接提供财政支持，而不是直接发放补贴。报告指出，RNH制度已经成为葡萄牙近年来成本增长最快的税务优惠机制之一。

审计报告于2026年4月29日获国务秘书克劳迪娅·雷斯·杜阿尔特（Cláudia Reis Duarte）确认。报告显示，相关税务成本急剧增加，与受惠人数快速上升直接相关。

2019年，葡萄牙共有41,229名登记的非惯常居民；到了2024年，这一数字已增至128,958人，五年间增长超过三倍。

非惯常居民制度于2009年设立，目标是吸引高技术人才、外国投资者以及退休人士迁居葡萄牙。符合资格者可在最长十年内享受优惠税制，包括部分高附加值职业仅适用20%的个人所得税税率，以及部分海外收入可获免税待遇。

虽然葡萄牙政府已在2024年财政预算案中决定终止该制度对新申请人的开放，但旧有受惠者及过渡期安排中的申请人仍继续享受优惠，因此财政成本并未即时下降。

报告指出，尽管该制度带来一定税收增长，但政府至今未能建立完整评估机制，以衡量税务优惠与财政回报之间的实际关系。

IGF在报告中表示：“目前并不存在关于相关税务支出与受惠者所带来财政收入之间的综合分析证据。”

不过，数据也显示，受惠者本身的纳税金额同样显著上升。2019年，RNH制度相关纳税人共贡献约2.75亿欧元税收；到2023年，这一数字增至7.886亿欧元，增幅约186.5%。

除了指出财政成本问题，监察机构亦批评葡萄牙税务机关在监管机制方面存在明显漏洞。

报告称，税务及海关总局（AT）缺乏有效的自动化核查系统，无法充分确认申请者在过去五年内是否真正不属于葡萄牙税务居民。

根据规定，申请RNH资格的人必须在申请前五年内并非葡萄牙税务居民。然而审计发现，共有71名纳税人涉及254宗疑似违规情况，可能不符合相关条件。

监察部门认为，目前的监管机制“无法有效降低不当授予资格的风险”。

报告同时指出，RNH制度中“高附加值职业”的定义过于宽泛，导致税务机关在资格认定及监督上存在困难。

此外，在制度终止后，葡萄牙政府设立了过渡安排，允许部分在2024年成为税务居民的人士继续申请该优惠。但IGF指出，该机制需要税务部门与移民、签证等其他公共机构协调核实，而审计期间，这种跨部门合作机制尚未真正落实。

目前，葡萄牙已以“科研与创新税务激励制度”（IFICI+）取代原有RNH制度。但在2024年1月1日前已登记成为非惯常居民的人，仍可继续享受完整十年优惠。

另外，根据2024年预算法中的过渡规定，部分在2024年成为葡萄牙居民的人士，只要在2025年3月31日前完成登记，仍可享受最长十年的税务优惠，直至2033年。

审计报告还调查了另一项针对回流移民的“前居民税务制度”。

该制度于2019年设立，目的是鼓励海外葡萄牙人回国发展。符合条件者在返回葡萄牙后的五年内，可就葡萄牙境内的工资或自雇收入享有50%的所得税减免。

不过，IGF指出，这项制度的财政成本直到2025年才首次被正式统计，因此目前仍无法完整评估其预算影响。

尽管如此，该制度相关纳税人的税收贡献也出现明显增长：从2019年的562万欧元增至2023年的4,853万欧元，增长约764%。

针对审计结果，IGF建议税务机关建立专门的风险管理与监管机制，加强对申请人实际税务居民身份的核查，同时改善不同公共机构之间的信息共享。

报告还建议，葡萄牙政府应对这些特殊税务制度的经济效益与财政代价进行更深入评估，以判断其长期合理性。

葡萄牙税务及海关总局则回应称，已接受监察机构提出的建议，并表示部分整改措施已经开始实施。

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